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      3. 國務院辦公廳關于推動公立醫院 高質量發展的意見
        xianyang | 2021-07-07


        圖片

        國家發改委綜合運輸研究所
        城市交通運輸研究中心主任   程世東

        本文根據2021中國停車產業(夏季)高峰論壇演講視頻整理。點擊上圖鏈接,觀看演講視頻


        更高層次、更大力度深入推進城市停車建設與治理



        尊敬的各位領導、各位嘉賓:
         
        大家上午好!很高興今天能有機會與大家就停車政策做一個交流。
         
        政策出臺的背景
         
        2015年8月,國家發改委等七部委發布了《關于加強城市停車設施建設的指導意見》(1788號文)。國務院領導對停車問題非常重視,召開過國務院常務會進行討論,并將停車設施建設和停車治理寫入十三五綱要和當年的政府工作報告。
         
        這五六年的時間里,停車設施建設和停車治理取得了比較顯著的成效,但是離原有的預期、老百姓的期待還有一定的距離。2020年7月30日,中央政治局在討論下半年經濟工作重點時,再次提出將停車場作為城市補短板的一項工程重點推進。去年年底,習近平總書記在《求是》雜志上發表的《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》一文中明確提到,包括停車場建設在內的城市補短板工程,都有巨大需求和發展空間。
         
        在這樣的背景下,在中央領導的統籌部署下,國家層面相關部委開始研究如何進一步推進城市停車的建設和治理。經過一年多的努力,今年5月7日,經國務院辦公廳轉發,印發實施《關于推動城市停車設施發展的意見》(國辦函[2021]46號)。但從政策文件印發的機構我們也能感受到,層級比原來更高,隨之而來的會是更大力度的推進。
         
        兩個文件一脈相承
         
        下面我結合2015年七部委的文件,談談個人對46號文件的認識。2015年的《指導意見》和今年的46號文件,總體上來看,兩者是一脈相承的,后者是前者的進一步深化和完善。
         
        首先說一脈相承,主要體現在發展基調、推進路徑兩方面。從發展基調上來說,兩個文件都堅持統籌考慮、理性建設。這兩個文件的標題中都是“停車設施建設”,有人就會認為是要一味地大規模地建設停車設施和停車泊位。但實際上,解決停車難不僅僅是通過建設這一種途徑來實現的,還包括停車的治理、停車價格確定、收費等等很多方面。停車場建設需要統籌考慮和理性建設。就推進路徑來說,一直堅持市場化(產業化)、法治化。在這過程中,政府的角色不是建設供給的主體,而是加強違停執法、為產業發展創造良好的營商環境。 
         
        堅持統籌考慮、理性推進停車設施建設
         
        停車與小汽車的擁有量和使用密切相關。小汽車可有效提升公眾生活品質,汽車消費是經濟發展的重要因素,我們需要統籌停車與經濟社會發展的關系。同時,對于城市規劃和發展來說,每個小區的土地都非常有限,是全部用來建停車位,還是用來綠化或作為休閑健身的場地,這也需要統籌考慮。也就是說,要從整個社會和城市發展的角度來看停車,絕不能就停車看停車,特別是要從城市交通的角度去看,理性推進停車設施建設是城市交通擁堵治理的有效手段。
         
        就基本停車位來說,它與小汽車擁有密切相關。在紐約,有近一半的家庭沒有車,中心城區曼哈頓77%的家庭沒有車。在國際化大都市出現這種情況,不是經濟不發達,而是因為停車配建指標非常低。曼哈頓人口密度2.5萬人/公里,與北京三環內、上海內環內人口密度相差不大,其核心區住宅配建停車指標上限為0.2-0.35個/戶,中心區以外平均最低配建指標是0.48個/戶。
         
        香港平均每百人有7輛私家車,約為內地平均水平的一半,更遠遠低于北上廣深等特大城市(北京每百人25輛)。香港停車位配建標準更低,商品房基準為每6-9戶1個停車位,公租房26-39戶1個停車位,遠遠低于當前我國大部分城市一戶一車位。由于配建指標低,在市場化條件下,停車位的價格就非常高,目前平均150萬港幣(120萬人民幣)左右,去年4月份出現過590萬港幣的車位。通過這種方式,雖然沒有實行限購政策,但是小汽車的擁有率就有效降低了,交通擁堵情況也比我們好得多。
         
        在出行停車位方面,很多發達國家的大城市,辦公區的停車位非常少。這直接影響和決定著是否要開車上下班,進而影響到交通擁堵情況。日本東京,只有極少數公司高管才有停車位。倫敦的“小黃瓜”(原瑞士再保險總部大樓)是無配建停車泊位的典范,除殘疾人車位外,不提供任何小汽車停車泊位。
         
        區分基本停車需求和出行停車需求
         
        具體來說是“有效解決基本停車需求”、“合理滿足出行停車需求”,兩者的基調是不同的。
        有效解決基本停車需求”。擁有小汽車,對于一個家庭生活品質的改善是非常重要的,因此,還是盡可能提供基本停車位滿足一定的車輛擁有。目前最迫切的問題是有相當數量的已經購買的小汽車,晚上在居住區沒有合規的停車位。所以,既有車輛在居住區的基本停車設施建設與供給是未來的重點,特別是老舊小區的基本停車需求,要盡快解決。
         
        合理滿足出行停車”,這里關鍵詞是“合理”,要判斷哪些需求是合理的。這對于緩解城市交通擁堵是更為重要的,總體上來說,我們要通過停車手段引導公眾合理使用小汽車,推動綠色出行。46號文件中有一個要點,是上一次沒有提到的,就是“適當控制公共交通發達地區停車設施建設規模”。中心城區如果公共交通相對發達,那么它的停車位就要少一些;在郊區,公共交通不發達,停車位配建就可以更加寬松一些。比較典型的情況是:一些大城市,地鐵站周邊500米以內應盡可能少建設停車位,或者取消停車位。對于學校、醫院、辦公樓、商業區、旅游景區等停車需求旺盛的區域,要“綜合采取資源共享、價格調節、臨時停車等措施”,合理確定停車設施規模。停車和道路建設一樣,不能一味地用建設來解決問題。
         
        堅持市場化(產業化)、法治化的路徑
         
        城市停車有兩大問題,“停車難”和“亂停車”。就“停車難”而言,我們需要的是必要的建設,不是全面大規模的建設,主要是要解決老舊小區的基本停車需求。對于“亂停車”,解決方案主要是加強違停執法。這其中,執法和建設之間有一定的邏輯關系。目前停車場建設需要靠市場主體社會資本來完成的,但市場主體為什么不愿意建設停車設施?是因為投資回收率太低、回收周期太長。要解決這個問題,需要嚴格執法。只有執法到位以后,現在看到的剛性需求才會轉變成真正的市場需求,在供不應求的情況下,停車價格和價值就會上漲,這樣投資回報率就會提升,市場主體就會愿意去進行建設。實現必要的停車規范有序,是一個城市停車建設和治理的終極目標。
         
        這其中涉及到停車設施的屬性問題。道路是政府用財政經費進行建設的公共產品,停車與其有本質區別,它不是基本公共產品和服務,是小汽車擁有和使用過程中必不可少的一環,屬于私人產品,必須堅持“誰使用、誰付費”。所以停車需要通過產業化、市場化的方式進行供給,政府沒有供給的責任。在停車設施建設供給過程中,由政府進行引導、企業開展運作、由公眾來付費,而不是由政府直接投資建設。
         
        政府的職責
         
        政府不是停車位供給的主體,但治理亂停車是政府職責所在。實現停車規范有序、創造良好公共秩序是政府必須要做的事情。
         
        除停車治理外,政府還要為市場產業發展提供良好的營商環境,所有的停車政策都是在改善和提升營商環境。其中的任務和舉措,既包括宏觀層面政府把停車規劃和標準規范做好、明確并簡化投資審批流程,也包括加強投融資創新支持、更靈活的土地出讓方式與產權登記、切實落實好市場定價機制等關鍵領域的政策措施。停車立法和執法也是營商環境的組成部分,并且是非常關鍵性的舉措。
         
        在深化、補充完善方面,46號文件與2015年指導意見相比,在三個方面力度、變化比較大。第一個是投融資方面。第二個是土地的分層出讓和土地的出讓方式。第三個是產權登記。此外,在普查規劃、智能化、價格、標準法規與執法等方面也有一定程度的完善。
         
        更豐富的金融支持
         
        首先,在46號文件中提出,“允許利用地方政府專項債券資金支持具有一定收益的停車設施項目建設”。這幾年地方政府專項債發行的比較多,它的用途是有限定的。在這次政策中,明確了可以用來進行停車設施建設。由于地方政府專項債的發行周期很長,一般是二三十年,而且利率又很低,非常適合停車項目的建設。
         
        第二個是企業專項債。這幾年企業專項債發行力度比較大,已經超過2000億。本次政策提出“支持企業以市場化方式發行”;原來更多的是對其進行審批,以后在發行方面會更加寬松一些。
         
        第三個是提出“鼓勵金融機構探索基于停車設施產權和使用權的抵押融資等金融服務”,也就是說,停車設施的經營權和產權都可以拿來進行抵押貸款,就像高速公路特許經營、貸款修路的模式一樣。
         
        此外,政策還提出鼓勵采用“債貸組合”等方式進行投資,也就是說,可以用政府專項債、企業專項債以及銀行抵押貸款進行組合。
         
        對于存量資產,提出“鼓勵通過資產證券化等方式進行盤活”。在這方面,這幾年很多地方也進行了有益的探索。這不僅對存量資產盤活很重要,也是社會資本進入行業以后的退出機制,是非常有必要的。
         
        更明確的土地出讓政策
         
        在土地方面,46號文提出,“各地區結合具體實際,抓緊出臺土地分層開發實施細則,落實土地要素市場化配置政策,采用長期租賃、先租后讓等方式供應停車設施用地”。從國家層面的土地政策上看,不存在土地分層出讓的政策障礙,《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》及其合同示范文本都有明確的說法。城市政府可以以此出臺相應的實施細則。
         
        對于土地出讓的方式,可以參考黨中央、國務院在2020年3月30日發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》。以前土地的出讓方式主要是招拍掛和劃撥,這個意見中提出可探索更為靈活的土地供應方式,包括46號文件提到的,“長期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價出資(入股)”等模式。對于停車行業來講,這些更靈活的出讓方式非常實用。在招拍掛的模式下,土地的出讓金價格比較高,那么采取長期租賃或者先租后讓的方式,成本就比較低。比如先租5年或者10年,然后再進行土地出讓。再比如采用作價入股的方式,就是“政府出地、企業出錢”的模式,實現與社會資本的合作,相當于前期投入沒有土地成本。
         
        2016年住房城鄉建設部、國土資源部發布的《關于進一步完善城市停車場規劃建設及用地政策的通知》(建城【2016】193號)當中也有相應的內容,在“細化停車場供地政策”這部分中提到“鼓勵租賃供應停車場用地,各地可以制定出租或先租后讓的鼓勵政策和租金標準?!?nbsp;這方面還是有很多地方值得繼續探索,包括土地的出讓價格問題等。
         
        更明確的產權登記政策
         
        產權登記是推動停車產業化非常重要的一個基本條件。46號文提出,要“出臺不同類型停車不動產登記細則,明確不同類型停車設施的產權歸屬,做好不動產登記?!本蛧覍用鎭碚f,停車場的產權登記是沒有制度障礙的。
         
        在《不動產登記暫行條例實施細則》(國土資源部令第63號)的第三十九條中提到“具有獨立利用價值的特定空間以及碼頭、油庫等其他建筑物、構筑物所有權的登記,按照本實施細則中房屋所有權登記有關規定辦理?!?/strong>對于停車場、泊位來說,毫無疑問的是“具有獨立利用價值的特定空間”,都是可以做產權登記的。
         
        不過,對于一個停車樓來說,每個泊位是否可以進行分割、進行獨立產權登記,關鍵在土地出讓環節,而非產權登記環節。在《不動產登記暫行條例實施細則》第三十九條提到,“只要在權利設定環節將相關權利義務進行明確規定,當事人按規定提交出讓合同或者劃撥決定書等權屬來源材料、地籍調查材料等登記申請材料,即可辦理不動產登記?!?/strong>也就是說,在土地出讓環節就明確了這個建筑物建成以后是辦理一個產權證,還是可以進行分割轉讓。如果在土地出讓環節就明確了可以分割轉讓,在產權登記時就沒有問題。
         
        其他方面的完善
         
        做好普查、做好規劃。這是一直以來的要求。在46號文件中強調“及時向社會公布停車普查結果、停車設施配建標準及建設規劃”。
         
        停車智能化。這部分內容比起2015年的指導意見,增加了很多新的內容。除了原來要求的繼續推進路內停車和停車設施收費電子化建設,還強調了城市政府要最大限度開放停車數據,促進停車信息共享;引導互聯網平臺企業等依法依規為公眾提供停車信息引導等服務。
         
        停車共享。46號文件提到“支持機關、企事業單位在加強安全管理的前提下,率先向社會開放停車設施”,同時還強調了要“發揮市場機制作用,探索通過網絡化智能化手段實現車位共享”。這幾年很多城市都在推動停車共享,更多的是政府通過行政手段來實現的,更合理的模式是發揮市場機制,以合適的價格和收益打動停車場的所有者有愿意來開放共享,這是最有效的機制。
         
        放管服”。這部分在46號文件中的內容非常豐富。不僅強調了其重要性,而且提到了“細化停車設施設備分類及審批管理辦法”。前幾年有些地方已經推出了相關政策,但是全國范圍內不是很普及。對于社會資本、城投企業來說,在投資建設停車設施的時候,往往不知道自己該做哪些工作,每項工作要達到什么樣的標準、要求,這就需要政府將這些內容以政策的方式告訴市場主體。
         
        價格政策。在國家層面和各地政策方面,總體上沒有什么大問題。更多的是在落實方面,有很多城市不到位。在46號文件中提出,“逐步縮小政府定價范圍”,路內停車要“建立動態調整機制”,也就是基于市場的需求和變化進行調整。
         
        完善法規。從法治化的角度來看,各地各城市在立法權限范圍內,結合城市交通管理實際,抓緊清理不符合停車設施建設管理要求的規章制度,推動編制或修訂地方性停車建設管理法規,做到有法可依。
         
        工作的重中之重
         
        最重要的工作有兩點。第一個重點,有效保障基本停車需求。對于老舊小區來說,最大的契機是結合老舊小區改造,應把停車工作納入其中。對于居住小區的停車問題,也不完全是靠建設來解決,還可以通過片區的綜合治理、共享停車等手段,也包括挖潛增效。在這過程中,對業主的協調很難,而且協調主體不夠明確。政策中提到“充分發揮基層政府和街道、社區作用,完善業主委員會協調機制”,并在協調過程中要“兼顧業主和相關方利益”,包括業主方、投資方等。
         
        第二個重點工作是加強停車執法。執法是一項非常重要的工作?,F在,執法主體有交警,也有城管,這就需要“建立健全執法聯動機制”。同時,居住小區在法律上還沒有執法主體,這一點也需要完善。如果只有交警加強路內的停車執法,亂停車就會被趕到路外,這不是全面解決問題的方式,必須加強聯動,全面執法。隨著路內停車電子收費系統的完善,可以充分利用科技手段,在收費的同時進行執法取證。
         
        總的來講,制定政策是第一步,并且是比較容易的一步,更重要的是如何去推動政策的落實和執行。這就需要地方政府、行業協會、市場主體一起去努力,使得停車產業快速發展壯大;從城市治理的角度來看,實現必要的停車規范有序。
         
        謝謝大家!


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